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有限责任公司股东资格的认定/高艳

作者:法律资料网 时间:2024-05-09 04:55:40  浏览:9199   来源:法律资料网
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有限责任公司股东资格的认定

高艳


  内容提要:股东资格,又称股东地位,是投资人取得和行使股东权利、承担股东义务的基础。由于长期以来我国公司法律的不尽完善,实践中公司法运作不够规范,如何认定股东资格标准不一,这在一定程度上造成了司法上的混乱,本文进一步阐述了股东认定股东资格应遵循的原则及基本思路,并对股东资格认定的几个问题提出了一些看法。
  关键词: 股东利益 公司章程 股东名册
  一 引言
  股东资格的认定是公司法案件审理中经常涉及的问题,如在股东权确认纠纷、股权转让纠纷、股东权纠纷以及债权人追究股东瑕疵出资责任的诉讼中,当事人都可能因此发生争议。
  二、认定股东资格应遵循的原则及基本思路
  股东资格认定难的原因,除了公司法缺乏明确的定义,公司法论著定义不一致外,(注:参见江平、方流芳主编:《新编公司法教程》,法律出版社1994年版,第134—137页;参见毛亚敏著:《公司法比较研究》,中国法制出版社2001年版,第122—127页;参见刘瑞复著:《中国公司法》,法律出版社1998年版,第116—117页;参见漆多俊著:《中国公司法教程》,四川人民出版社1994年版,第147页。)主要是因为股东在公司的设立和转让出资时的不规范操作。比如有的只在章程上签名盖章,但是没有实际出资;有的实际出资了,但是没有在章程上签名盖章,或者没有在工商注册登记或者股东名册中记载为股东;有的虽然在工商注册登记或股东名册中被记载为股东,但是从未履行股东义务和享有股东权利,如此等等。这些不规范行为在法律上的要害是,有的没有当股东的真实意思表示,仅在外观上具有股东的名义;有的有当股东的真实意思表示,但是在外观上看不出是股东;有的没有履行股东义务而享有股东权利,有的履行了股东义务但未享有股东权利。这就导致审判实践中产生了一个股东资格的认定标准问题,到底是以是否具有真实意思表示作为认定标准,还是以是否实际履行股东义务作为认定标准,或者还是以外观上是否具有股东的名义作为认定标准?应当说,每种标准都有一定的合理性,但当这些标准发生冲突时,法院该如何取舍?尤其在牵涉到股东对公司债权人承担责任时,有关公司的内外法律关系交织在一起,谁是股东的问题就变得更复杂。我们认为,人民法院应当在考虑各利害关系人间的利益平衡基础上,结合争议的法律关系的性质,选定合理的标准,对股东资格作出正确认定。确定有限责任公司股东资格的思路应遵循以下原则:
  (一)保持各方主体的利益平衡。有限责任公司股东资格的认定牵涉到股东、公司和债权人等多方主体的利益,其中,债权人和公司之间的关系属于交易制度范畴,股东和公司之间的关系属于公司制度范畴。认定股东资格既要充分维护交易制度,又要充分维护公司制度,使两种制度的功能都得到实现。
  (二)维护社团法律关系的稳定性。公司作为社团,所涉及的利益主体多、法律关系复杂,应当保持公司内部各种法律关系的相对稳定。认定股东资格应考虑到尽可能地使公司成立有效,使公司已成立的行为有效,不轻易否定公司已成立的行为,不轻易否定股东资格。
  (三)优先保护善意第三人的利益。保护善意第三人的利益,是维护市场交易秩序和安全的客观要求。具体地说就是认定股东资格涉及第三人、公司以及股东之间的利益冲突时,应当优先考虑善意第三人的利益。
  (四)体现商法的公示主义和外观主义。根据民事法律行为制度,取得股东资格作为一种民事法律行为,当事人应有作股东的真实意思表示,没有真实意思表示似乎就不应当认定为股东,否则有违意思自治原则之嫌。但鉴于相对人与公司交易,通常是通过公司的外观特征来了解和判断公司的资信状况,根据商法的公示主义和外观主义,公司应当将其股东、资本等基本情况以法定的形式予以公开,使交易相对人周知,相对人不承担因公司外观特征不真实而产生的交易成本与风险。因此,认定股东资格要考虑到当事人的真实意思表示,更要考虑到公司对外的形式性、外观性。
  (五)制裁法律规避行为。最常见的规避公司法的行为包括为规避一人公司而设挂名股东,为规避对公司股东资格的限制而设隐名股东。公司设立和出资转让中存在的法律规避行为,会危及公司法律制度和市场交易安全。认定股东资格时,应对法律规避行为加以规范和制裁,将相关法律关系调整到合法状态,使当事人的不法意图无法得逞。
  基于以上原则,认定股东资格应当按照以下基本思路进行:首先分析争议的法律关系是属于个人法调整还是属于团体法调整。在与公司相关的法律关系中,有些属于个人法上的法律关系,应当优先考虑个人法规则的适用,有些属于团体法上的法律关系,应当优先考虑团体法规则的适用。因为个人法注重行为人的真实意思表示,团体法强调行为的外观特征。如挂名股东、实际股东、隐名股东之间发生的股权确权争议,属于个人法的调整范围,应当根据当事人之间的约定探究其真实意思表示,并据实对股东资格作出认定。而股东与公司之间、股东与公司以外的第三人(包括股权受让人、公司债权人、股权质权人等)之间就股东资格发生的争议,则属于团体法的调整范围,无需探究公司股东行为的真实意思,可直接按公示(如工商登记)的内容认定股东资格。其次分析公司或第三人是否为善意。在公司或第三人对究竟谁是公司的实际股东是明知或应知的情况下,公司或第三人不得以公示主义与外观主义为由,选择对其有利的标准来认定股东资格。
  三、认定股东资格的依据与具体规则
  有限责任公司的股东应具备下列特征:1.在公司章程上被记载为股东,并在公司章程(包括公司设立协议,下同)上签名盖章,表明自己受公司章程的约束;2.向公司投入在章程中承诺投入的资本,实际履行了出资义务;3.在工商行政机关登记的公司文件中列名为股东;4.在公司成立后取得公司签发的出资证明书;5.被载入公司股东名册;6.在公司中享有资产受益、重大决策和选择管理者等权利。
  在诉讼中,这些特征就会物化为各种形式的证据,法院应当也只能根据有关证据分析争议的股东有无上述特征,进而对股东资格作出认定。问题是实践中完全具备上述特征的有限责任公司股东并不多见,更多的是只具备部分特征。为确定具体的股东资格认定规则,我们首先对上述几种股东特征对于认定股东资格的意义进行分析。
  1.关于签署公司章程。公司法规定,公司章程应当记载股东的姓名或者名称、股东的权利义务、出资方式和出资额等等,股东应当在公司章程上签名盖章。在公司设立时,应当将公司章程提交公司登记机关核准,在转让出资时要变更公司章程并要进行变更登记。据此,公司章程载明的股东签署章程的行为,说明行为人有作为公司股东的真实意思表示。股东签署并经工商登记的公司章程对内是确定股东及其权利义务的主要根据,具有对抗股东之间其他约定的效力;对外具有公示的效力,是相对人据以判断公司股东的依据。
  2.关于实际出资。公司法规定,股东应当足额缴纳公司章程中规定的各自认缴的出资额,股东未缴纳所认缴的出资,应当向已足额缴纳出资的股东承担违约责任;出资评估不实、虚假出资的股东应当对公司承担差额补交责任,公司设立时的其他股东承担连带责任;对虚假出资的股东,工商行政部门可给予罚款、责令改正的行政处罚。可见,虽然实际出资是股东对公司最重要的义务,但股东不出资只会导致相应的民事责任和行政责任,并不必然否定其股东资格。从对外关系的角度看,是否实际出资显然不影响股东资格的认定。在公司内部关系中,是否实际出资本身也不影响股东资格的取得,但公司可通过调整股权结构或依法减资取消未出资股东的股东资格,未出资的股东向公司主张股东权时,公司可对其行使抗辩权。因此,是否实际出资不是股东资格的决定性条件,不能仅以未出资否定股东资格,也不能简单地认定实际出资者就是股东。
  3.关于工商行政部门对公司股东的登记。公司注册登记的功能主要是政府对进入市场交易的市场主体资格进行审查,以减小市场交易的整体风险,其内容因其公示性而对相对人具有确定的效力。由于公司注册登记是公司成立的法定程序,公司成立登记客观上具有使出资人成为股东的设权性效果,但工商行政部门对公司股东的登记本身并无创设股东资格的效力,其本质上属于证权性登记,只具有对善意第三人宣示股东资格的证权功能。工商行政部门对公司股东的登记材料可以作为证明股东资格并对抗第三人的表面证据,相反,第三人也有权信赖登记材料的真实性,即使登记有瑕疵,按照商法外观主义原则,第三人仍可认为登记是真实的,并要求所登记的股东按登记的内容对外承担责任。因此,工商行政部门对公司股东的登记在股东资格认定时具有相对优先的效力。
  4.关于出资证明书。有限责任公司签发的出资证明书(包括股权证书,下同)与股份有限公司签发的股票一样,只是一种物权性凭证,是证明股东所持股份或出资的凭证。出资证明书是认定股东资格的初步证明,不能仅以出资证明书即认定持有人具有股东资格;因此出资证明书在认定股东资格中也无决定性的效力。
  5.关于股东名册。股东名册的记载具有权利推定力,即虽不是确定股东的权利所在的根据,但是是确定谁可以无举证地主张股东的形式上资格的依据。(注:参见[韩]李哲松著:《韩国公司法》,吴日焕译,第243页。)因此,股东名册上记载的股东通常可确认其股东资格,否认股东名册上记载的股东的权益者应当承担举证责任。另一方面,将股东记入公司股东名册,是股东的权利,是公司的义务。股东名册未记载的股东,也不是必然没有股东资格,因为公司拒不作股东登记或登记错误,属于履行义务不当,不能产生剥夺股东资格的效力。
  6.关于实际享有股东权利。享有股东权利是取得股东资格的结果,而不是取得股东资格的条件或者原因。简单地从这个角度看,以享有股东权利为由主张股东资格是不能支持的。但是从保持公司的稳定性的角度讲,如果否定已实际享有股东权利的当事人的股东资格,将导致其在公司中的行为无效,使许多已确定的公司法律关系发生改变,影响交易安全和社会稳定。权衡各方利益,我们认为对实际享有股东权利的当事人,原则上应当认定其股东资格,但是不能反过来认为没有实际享有股东权利的就不是股东,因为被公司不当剥夺或限制股东权利的股东和不召开股东会、不分配利润的家族性公司,客观上都是大量存在的。
  通过对上述的股东特征进行分析可以发现,它们大致可分为两类:工商行政部门对公司股东的登记、公司章程和股东名册的记载属于形式特征,签署公司章程、实际出资、取得出资证明书及实际享有股东权利属于实质特征。当与股东上述特征相关的证据相互之间发生矛盾和冲突时,人民法院应当按照争议当事人的具体构成,优先选择适用相应的证据,对股东资格作出正确的认定。1.在公司债权人诉请出资不足的股东承担公司债务清偿责任的诉讼中,应根据形式特征特别是工商行政部门的登记来认定股东资格,但根据实质特征,公司设立存在规避法律行为的除外。如工商登记文件中载明的股东一般不能以自己实际上是挂名股东为由,要求免除其对公司债权人应承担的出资不到位的民事责任,但其承担对外责任后可以根据约定向实际股东追偿。但设立挂名股东的目的是为了规避法律对一人公司的禁止性规定,公司实际股东仅为一人的,不应再认定挂名股东的公司股东资格,而应认定该公司不符合法定条件,实质上为私营独资企业,并判令业主(实际股东)对公司债务承担无限清偿责任。2.在公司或其股东与公司以外的股权受让人、股权质权人对股权转让人、出质人的股东资格发生争议时,亦应根据形式特征特别是工商行政部门的登记来认定股东资格。3.在股东与公司之间就股东资格发生争议时,应优先根据公司章程、股东名册的记载作出认定,但根据实质特征能作出相反认定且股东或公司在行为时应当知情的,依实质特征认定股东资格。如股东虽然实际出资并持有出资证明书,但未签署公司章程,公司章程、股东名册、工商登记均无记载的,应认定其股东资格尚未取得。又如股权转让后,股东名册和公司章程未进行变更前,公司知道或应当知道股权转让行为的,应向受让人分配股利,否则公司仍得向转让人分配股利,受让人只能通过个人法上的权利,请求转让人向其退还股利。4.在发起人股东(包括挂名股东、实际股东与隐名股东)之间发生争议时,应优先根据实质特征特别是签署公司章程和实际享有股东权利来认定谁是股东。实质特征不够明显的,可结合形式特征加以认定。如签署公司章程且工商登记或股东名册有记载的,应认定其具有股东资格。如工商登记、公司章程有记载且实际享有股东权利的,即使未实际出资、未签署公司章程,也应当认定其具有股东资格。仅有公司章程、工商登记的记载,但未签署公司章程、未实际出资、未享有股东权利的应认定其不具有股东资格。仅凭实际出资和持有出资证明书或实际出资和股东名册有记载不能认定其具有股东资格,但已实际出资,且能证明是由于办理注册登记的人的过错致使错误登记的或者漏登的,应当认定该出资人有股东资格。5.公司设立时股东未依约出资导致公司注册资本未达到法定最低限额的,属于虚假出资骗取公司登记的行为。无论关于股东资格的争议发生在该公司的股东之间,还是股东与公司之间以及股东与公司以外的第三人之间,无论该被争议的股东是否实际出资,均应当认定其不具有合法的股东资格。因为虚假出资骗取公司登记的,应认定公司设立无效。公司不具备法人资格,各出资人均不应认定为公司股东,他们应当按照合伙关系对内对外承担民事责任。
  四、几种特殊股东的资格认定
  (一)关于冒名股东
  冒名股东包括以根本不存在的人的名义(死人或虚构者)出资并登记和盗用真实的人的名义出资并登记两种情形。对前者应认定实际出资人取得股东资格。这样认定能防止因股东缺位导致股东的权利义务无人承受,有利于维护公司团体法律关系的稳定。对后者也不应当认定被盗名人为股东,被盗名人对内对外都承担责任,因为被盗名人对此一无所知,不具备股东的任何本质特征。但如果认定被盗名人不具备股东资格导致出现一人公司,就应当由盗名的股东对外承担无限责任。
  (二)关于挂名股东和隐名股东
  挂名股东,又称借名股东、名义股东或“空股”,是指具有股东的形式特征,但基于与他人(公司其他股东或公司登记股东以外的第三人)的约定,其名下的出资全部或部分由他人投入并由他人享受股东权利的人。与挂名股东相对应,该实际出资的他人通常被称为隐名股东。在公司存在挂名股东、隐名股东的情形下,可按以下规则认定公司的股东:
  1.公司工商登记有两名股东,但股东之间约定公司全部出资由一名股东投入,另一名股东不出资,也不享有股东权利。这种情形的实质是出资人既想自己独自经营,又想利用有限公司的形式承担有限责任,为了规避公司法对有限责任公司股东人数的限制,借用他人名义设立公司,且双方对规避公司法的规定通常都是明知的,故应认定公司设立行为无效,该公司实为私营独资企业。“公司”内部的权利义务关系按挂名协议的约定处理,“公司”对外债务应由出资人承担无限责任。
  2.公司工商登记有三名股东,股东之间约定出资由其中两名股东投入,另一名股东既不出资,也不享有股东权利。这种情形下,公司设立有效,该挂名股东对外应承担股东责任,其与公司及其他股东之间的权利义务关系按挂名协议处理。
  3.公司工商登记有两名股东,其中一名股东与股东以外的第三人约定,其出资与股东权利由该第三人投入和享有。这种情况下,当挂名股东与该第三人(即隐名股东)就股东资格发生争议时,应按双方的挂名协议据实确认隐名者的股东资格。但当挂名股东或隐名股东与公司或第三人就股东资格发生争议时,不能以挂名协议的约定对抗善意第三人,应认定登记的股东(即挂名股东)具有股东资格,不应认定隐名者为公司股东。如果公司或公司所有股东知道或应当知道挂(隐)名协议或公司允许隐名者以自己的名义行使股东权利的,在股东与公司之间发生争议时,应认定隐名者的股东资格。隐名者既可能是为了规避公司法对投资主体身份的限制性规定,也可能出于正当经营投资策略的需要,其中隐名者作为公司投资主体身份违反法律规定的,不论什么情况下,都不应认定其股东资格。
  4.公司工商登记有两名股东,其中一名股东的出资部分由股东以外的第三人投入,且该部分出资的股东权益归该第三人享有。这种情形下的股东认定规则与第3相同。
  (三)关于“干股”股东
  “干股”股东是指具备股东的形式特征并实际享有股东权利,但未实际出资的股东。“干股”股东与挂名股东的不同之处是后者不享有公司股东权利。“干股”多是基于公司及公司其他股东的赠与而形成,其出资可能由其他股东代缴,也可能未实际缴纳。对于“干股”股东,无论其名下出资有无实际缴纳,原则上都应认定其具有股东资格。如其名下出资已实际缴纳,其与实际出资股东之间的关系按垫资或赠与关系处理。如其名下出资未实际缴纳,应负补足出资义务。实践中,如“干股”系接受贿赂等违法犯罪行为取得,只需要将其份额作为非法所得没收,进行拍卖转让,不影响对其股东资格的认定。
  (四)关于股权转让人和受让人
  通过与公司股东签订股权转让合同并办理股权交付和登记手续,也是当事人取得股东资格的一种方式。对于因股权转让人或股权受让人的股东资格发生的争议,应坚持以股东变更登记为基本标准,尊重股权实际转让事实的原则。1.公司对股权转让有审核是否合乎公司法及公司章程规定的权利,而公司办理变更登记可视为公司对股权转让和受让人股东资格的确认,对公司及其股东均有约束力。2.若受让人已事实上承受了转让方的出资额,实际上已参与公司的经营管理,行使股东的权利并承担相应义务,但公司未办理股东变更登记手续,应该尊重事实,尊重实际已存在的法律关系,认定受让人具有股东资格,并责令公司将受让人记载于股东名册。3.办理工商变更登记手续,属于行政管理行为,仅是对当事人已经发生的股权转让事实加以确认,是否进行工商变更登记不影响受让人股东资格的取得。但公司以外的第三人根据工商登记确定股东的,公司以及股权转让人和受让人不能对抗第三人。4.若股权转让合同约定以办理完毕工商和(或)股东名册变更登记手续为股权转让生效条件的,未办理完毕工商和(或)股东名册变更登记手续之前,股权的转让不发生法律效力,仍应认定转让人为公司股东。
  五、结语
  有限责任公司股东资格的认定,对于正确处理好相关公司法律纠纷意义重大,公司章程的记载对股东资格的认定具有较高的效力,股东名册对股东资格具有推定效力而工商登记则具有最高的公示效力,在实践中对于出资瑕疵的股东应区别不同情形加以认定,对隐名股东的认定要从严把握。


  参考文献
  [1] 徐晓松主编:《公司法》 ,中国政法大学出版社。
  [2] 张新文主编:《公司法实务与案例评析》,知识产权出版社。
  [3] 蒋大新主编:《公司法律报告》,第一卷 中信出版社。
  [4] 周文苏主编:《新公司法论》,法律出版社。
  黑龙江省北安市人民法院•高艳
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金沙江漂木保护管理暂行办法

四川省人民政府 等


金沙江漂木保护管理暂行办法
四川省人民政府 云南省人民政府



第一条 根据《中华人民共和国森林法》和四川、云南两省人民政府颁发的《关于加强金沙江、雅砻江漂木保护管理的联合布告》的精神,制定本暂行办法。
第二条 金沙江中流送的一切木材 (不分树种、材种)和漂木工程设施,都是国家财产,任何单位和个人都不得哄抢、盗窃和损毁。沿江漂木和漂木工程设施由水运企业和漂木管理组织统一管理。
第三条 木材水运单位应加强沿江漂木管理。及时赶漂和扎运,以减少木材流送损失。
第四条 沿江各县 (市)原则上应建立漂木管理站,站长由所在县 (市)人民政府委派,工作人员由木材水运单位配备。区、乡 (镇)、村建立护木领导小组或护木小组,组长由同级分管领导兼任,并由上一级任命。
第五条 漂木管理站由所在县 (市)人民政府领导,木材水运局负责业务指导。县 (市)人民政府和木材水运局各指定一名。负责同志分管此项工作。
第六条 漂木管理站的主要任务是:贯彻执行漂木保护管理的有关政策规定,管理本辖区内的漂木;对群众进行宣传教育;对下属漂管理组织和漂木管理人员进行工作指导;对哄抢、盗窃、损毁漂木和破坏漂木工程设施,以及违反木材水上运输规定的,配合有关部门进行清查处理。
第七条 清查和挡获的被盗被抢的木材及其制品和所赔偿的损失款,统一由木材水运单位按规定处理。
第八条 木管人员应廉洁奉公,履行职责。凭当地县 (市)公安机关制发的漂木检查证执行任务。任何单位和个人不得阻拦。
第九条 沿江各级人民政府,要加强对漂木保护管理工作的领导,采取有效措施,保护管理好本辖区的漂木和漂木工程设施,把责任落实到区、乡 (镇)、村;组织和发动群众开展木材流送安全竞赛活动;及时解决漂木管理中出现的问题;对围攻、殴打木管人员的打击报复检举揭发? 说氖录险娌榇Α? 第十条 对保护国家漂木和漂木工程设施成绩显著的单位和个人,分别由省、县 (市)人民政府给予荣誉和物质奖励。
第十一条 凡检举揭发盗窃漂木者,经查证核实,奖给漂木价值的百分之五至十;途中直接挡获盗窃人的,奖给漂木价值的百分之十至十五。
第十二条 凡哄抢、盗窃的漂木,应追回原物,送交指定地点;因改制造成的损失,除退还改制的木材外,按木材价值赔偿百分之二十至四十的损失费;已利用和收回无利用价值的,应赔偿全部损失。赔款限期交清,逾期未交者,逐日另交欠款数百分之一的滞纳金。
第十三条 对哄抢、盗窃盗窃漂木或破坏漂木工程设施的,除追回原物,赔偿损失外,情节轻微的,按《中华人民共和国治安管理处理条例》有关规定处理;情节严重触犯刑律的,要依法追究刑事责任。
第十四条 对参与哄抢、盗窃、损毁漂木,破坏漂木工程设施的干部、林业职工和木管人员,参照十三、十四条规定从重处罚。
第十五条 对窝藏、销售盗卖漂木或参与运输者,根据情节轻重,严肃处理。
经查证确属购买盗窃的漂木而又无合法证件的,没收木材;如改制或损毁,应赔偿全部损失。
第十六条 根据工作需要,对聘请参与漂木保护管理工作 (含催收欠款)的,其工作期间由木材水运单位酌情给予经费补贴。
第十七条 木管站可根据本暂行办法,结合本地区的实际,制定具体实施办法,按行政区划呈报省林业厅批准后执行。
第十八条 本办法适用于雅砻江口至宜宾江段。
第十九条 本办法解释权属两省林业厅。
第二十条 本办法自公布之日起执行。



1987年5月18日

国家林业局关于全面推进依法治林实施纲要

国家林业局


国家林业局关于全面推进依法治林实施纲要

2004年11月5日
林策发[2004]196号


依法治林是加快林业发展的基本方针之一,是新时期促进林业发展的最新标志和特征,是实施以生态建设为主的林业发展战略的重要保障。为了加速推进新时期林业历史性转变,实现林业持续快速协调健康发展,为林业重点工程建设的顺利实施营造良好的法治环境,必须进一步加强林业法制建设,全面推进依法治林。根据《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》,结合林业实际,制定本实施纲要。
  一、全面推进依法治林是新时期林业发展的迫切需要

  1、林业法制建设取得了显著成绩。党的十一届三中全会以来,林业法制建设成效显著。初步形成了以森林法为核心,其他法规规章相配套的林业法律体系,林业工作基本做到了有法可依、有章可循;林业行政执法体系和队伍建设初具规模,林业行政执法行为逐渐规范,依法查处了各种破坏森林资源的违法行为;林业行政执法监督机制初步形成,林业行政执法整体水平明显提高;林业普法宣传取得明显成效,社会公众保护森林资源的法制观念不断增强。林业法制建设在林业各项事业发展进程中发挥了积极的促进和保障作用。

  2、林业法制建设面临着新的形势和任务。当前,我国林业正处在以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变时期。林业部门的性质由专业经济部门转变为公益事业管理部门,林业部门的职能由专业经济管理转变为公共服务和执法监管,实施以生态建设为主的林业发展战略,必须对林业工作进行全方位的调整,对各方面的关系做出重新界定;在森林问题国际化和生态问题全球化的大趋势下,我国已参与制定并加入了多个国际公约,承担着履约国责任和义务。面对新形势,林业法制建设的现状相对滞后,主要表现在:现行林业法律法规的一些规定,仍带有以木材生产为主的历史烙印,尚未完全转变到以生态建设为主的指导思想上来,束缚了林业改革与发展;林业分类经营思想在法律制度中没有得到充分体现,公益林业和商品林业实行相同的法律制度,该管的没有管住,该放的难以放开;特别在林业产权制度改革、林木采伐限额管理制度改革、野生动植物经营利用、林业资金管理、国有森林资源管理等方面,计划经济体制的痕迹尚存;非公有制林业发展、大树移植和食用野生动物等一些新情况和新问题,在法律规范上还存在盲区和空白点;一些与法律法规配套的规章和制度尚未及时出台;林业执法缺乏有效监督机制,执法体制不顺,有些地方还存在着以罚代刑、忽视办案程序、滥用职权、执法犯法等现象,这些问题亟待加以解决。随着国家法制化进程的加快,全面推进依法治林必须与时俱进。要尽快将《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》确立的政策以立法的方式固定下来;要以科学的发展观建设法治林业,自觉运用法律手段调整各方面的利益关系,依法规范林业行政行为,努力创造一个透明、统一、公正、非歧视的法律环境,已成为实现林业部门职能转变的根本途径和保障林业持续快速协调健康发展的重大战略性任务。

  3、必须赋予依法治林以重要地位。全面推进依法治林是实施依法治国基本方略的本质要求。新时期的林业发展,必须以法制建设为保障。实施以生态建设为主的林业发展战略,必须健全林业法制。加快林业发展,必须把依法治林摆到更加突出的位置。
  二、全面推进依法治林的指导思想、基本方针和主要目标

  4、指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻落实科学发展观,紧紧围绕以生态建设为主的林业发展战略,深入开展林业法治行动,全面推进依法行政,努力实现立法由注重强化行政权力向注重维护经营者权益拓展、执法由多头分散向综合集中拓展、监督由注重事后追究向注重事前防范拓展、普法由内向型向外向型拓展,把林业的各项工作纳入法制化、制度化、规范化轨道,到2010年,基本建成比较完备的林业法律法规体系、规范的林业行政执法体系、高效的林业行政执法监督体系和健全的林业普法体系,为实现林业持续快速协调健康发展提供强有力的法律保障。

  5、基本方针。
  ——坚持贯彻实施依法治国基本方略,与建设法治政府的要求相适应。
  ——坚持以人为本,执法为民。
  ——坚持服务于林业改革、发展和稳定的大局,服务于以生态建设为主的林业发展战略,服务于促进人与自然的和谐发展。
  ——坚持“严管林、慎用钱、质为先”,整体推进森林资源严格保护、依法监管、积极培育、合理利用。
  ——坚持林业法制建设和生态道德教育相结合,法治和德治相统一。

  6、主要目标。力争到2010年,通过全面推进依法治林,实现以下目标:
  ——建立和完善适应以生态建设为主林业发展战略、促进和保障林业可持续发展的林业法律制度,形成门类齐全、功能完备、内部统一的中国特色社会主义的林业法律法规体系。
  ——林业行政管理人员特别是各级领导干部依法治林的观念明显加强,依法行政水平明显提高;基本形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的林业行政管理体制;基本建立起科学化、民主化、规范化的林业行政决策机制和制度;基本实现由注重依靠行政手段管理林业事务向注重运用法律手段管理的转变;林业行政许可等行政管理活动公正诚信、规范有序、高效便民;林业政务信息全面、准确、及时发布。
  ——林业法律法规规章得到全面准确公正实施,违法行为得到依法惩处,森林资源、野生动植物资源、湿地资源等得到有效保护,公民、法人和其他组织从事林业生产的合法权益得到切实保障。
  ——林业行政执法监督制度和机制基本完善,内部监督、层级监督和外部监督明显加强,形成及时有效、内外结合的林业执法监督体系,使林业行政权力与责任紧密挂钩、与行政主体利益彻底脱钩,监督效能明显提高,林业行政救济完备有效,林业行政违法行为得到及时纠正。
  ——全面实施林业综合行政执法,建立起权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的林业综合行政执法体制,林业行政执法队伍建设显著加强,执法程序严格规范,执法保障稳定有力。
  ——持续稳定、运作有序、全方位多层次的林业普法工作机制基本形成。林业法律得到广泛宣传和普及,林业法律意识和生态道德观念深入人心。
  三、推进依法行政,规范林业行政管理行为

  7、建立健全林业行政决策机制。按照依法决策、科学决策、民主决策的原则,建立健全公众参与、专家论证和林业行政主管部门决定相结合的林业行政决策机制,完善林业行政决策程序。凡涉及全国或者地区林业发展的重大决策事项以及专业性强的决策事项,林业行政主管部门应当事先组织专家进行必要性和可行性论证;社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项,应当向社会公布,广泛听取各方面的意见和建议。

  8、强化林业公共服务职能。科学划分和规范各级林业行政主管部门及其内设机构的职能和权限,进一步转变林业行政管理职能,发挥林业行政主管部门在生态建设中的主导作用,充分运用法律手段管理林业事务。建立健全重大林业生态破坏事故、森林火灾、森林病虫害、外来有害生物、沙尘暴等自然灾害的预警和应急机制、建立和强化森林消防监督管理和执法机制。充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等林业行政管理手段,强化服务职能,为市场主体服务,为各种投资主体参与林业创造良好发展环境。

  9、依法规范和实施林业行政许可。严格执行行政许可法,坚持合法与合理、效能与便民、监督与责任原则,完善林业行政许可实施程序,规范林业行政许可受理、审查、听证、决定和对被许可人的监督检查行为,探索相对集中林业行政许可权,实施行政许可的监督制约与责任追究制度,对违法实施行政许可的人员依法追究法律责任。林业行政许可听证、统计和信息公开、受理申诉检举、监督检查等工作,统一由法制工作机构负责。

  10、加强林业非行政许可审批监督管理。根据合法、合理、效能、责任和监督原则,推进林业行政审批制度改革。积极探索权责相统一和权益相分离的审批办法,实行林业行政审批会审制度,对非林业行政许可审批事项,参照实施林业行政许可的规定规范管理。所有非林业行政许可审批事项都必须公开,承办单位必须向申请人承诺办理期限,统一设置举报监督电话,自觉接受监督。

  11、加快林业电子政务建设和政务信息公开。制定林业系统电子政务建设规划,加强政府网站建设,实现林业系统内部政务信息互通和资源共享。创新林业行政管理方式,扩大网上办公范围,除了依法应当保密的事项外,林业政务信息都应该公开,便于公众方便、及时地查阅,提高办事效率,降低管理成本,维护公众的知情权和监督权。

  12、建立健全林业行政决策责任制度。按照“谁决策、谁负责”的原则,建立健全林业行政决策责任制度,实现决策权和决策责任相统一。各级林业行政主管部门应当定期对决策的执行情况进行跟踪和反馈,并适时调整和完善有关决策。
  四、加快立法,建立完善林业法律体系

  13、进一步健全林业法律体系。林业立法是依法治林的基础。林业立法要紧紧围绕以生态建设为主的林业发展战略,按照突出重点、统筹兼顾的原则,加强对生态建设、生态安全和生态文明的立法,结合林业发展中急需解决的难点问题,把基本的、急需的、条件成熟的作为林业立法的重点,完善林业法律体系。在法律层面上,修改完善森林法、野生动物保护法,起草自然保护区法等法律;在法规层面上,抓紧制定天然林保护管理、湿地保护、野生动植物进出口管理、公益林补偿、森林林木林地使用权流转、非公有制林业发展、森林公园管理、森林资源监督管理、木材检查站管理、木材经营加工监督管理、国家森林资源调查规划设计管理等条例,修改完善森林防火条例、野生植物保护条例、森林病虫害防治条例、植物检疫条例、森林采伐更新管理办法等;在规章层面上,制定和完善造林质量管理、木材运输管理、林业基础数表编制管理、国家森林资源连续清查管理、森林资源档案管理等部门规章;抓紧制定和完善森林资源资产评估、森林火灾损失价值评估等林业行业标准。地方林业行政主管部门也要根据国家林业立法的重点,结合本地林业工作实际,制定和修改地方性林业法规和规章。

  14、林业立法应当遵循的原则。林业立法工作必须坚持法制统一,遵守立法法规定的权限和程序;必须坚持从林业实际出发,适应以生态建设为主的林业发展战略需要,增强林业立法的针对性、可操作性;必须坚持以民为本,把保护林业生产经营者的合法权益摆在重要位置,做到行政管理者的权力与责任相统一,行政管理对象的权利与义务相统一;必须坚持把林业改革和发展中行之有效的政策及时上升为法律,保持林业政策的连续性和稳定性,推动林业生产力发展。

  15、完善林业立法机制。严格按照立法法和有关规定,进一步完善林业立法的工作程序。根据国家对立法项目的统一要求,理清林业立法思路,制定科学合理的林业立法长远规划和年度计划,并组织实施。加强立法项目的前期研究、论证,强化法制工作机构的内部综合协调和审核职能,加强与其他部门的立法协调。民主立法、科学立法,建立健全林业立法的公众参与机制,通过组织立法听证会、论证会、座谈会的形式广泛听取社会各方面的意见。积极配合立法机关,做好法律法规草案的起草和说明工作。重视林业法律法规的解释,积极配合有关机关做好立法和司法解释工作,及时解答林业执法实践中出现的法律法规适用问题。

  16、提高林业立法质量。完善林业法律体系,必须确保立法质量。正确处理速度与质量的关系,坚持速度服从质量。加强对其他相关法律法规的研究,起草林业法律法规草案应当与其他相关法律法规相互衔接,相互协调。正确处理稳定性与变动性、前瞻性与适时性的关系,把修改工作与制定工作放在同等重要的位置,及时提出与林业发展不相适应的法律法规修改草案。充分发挥专家、学者在林业立法过程中的作用,实施专家咨询论证制度,林业法律法规草案必须经过专家论证后,方可提交审查。改进林业立法技术和方法,积极探索林业立法项目的成本效益分析,准确评估立法项目的成本效益和实施后的执法成本、社会成本。根据评估情况及时对规章、规范性文件进行修改,建立林业规章和规范性文件实施情况的定期评估制度。
  五、理顺执法体制,规范林业行政执法行为

  17、加强林业行政执法队伍建设。全面推进依法治林,必须造就一支权威、高效、规范、廉洁的林业行政执法队伍。牢固树立执法为民观念,弘扬爱岗敬业精神,加强林业行政执法人员的政治思想、职业道德和业务素质教育。对新录用的林业行政执法人员,必须坚持公开、公平、竞争的原则,公开招考,择优录用。建立林业行政执法人员激励机制,实行竞争上岗、绩效考核、定期培训、末位调整制度,实现林业行政执法队伍动态管理。强化对林业行政执法人员的管理和监督,严肃纪律,坚决纠正在执法中以权谋私、贪赃枉法、滥用职权等违法行为,树立林业行政执法队伍的良好形象。

  18、严格林业行政执法主体资格管理。依法确定林业行政执法主体资格,并向社会公布,不具备行政执法主体资格的单位和个人不得行使行政执法权。各级林业行政执法机关应当在法定职权范围内执法,不得滥用职权或者超越职权。依法委托行使林业行政处罚权,必须按照规定向上级林业行政主管部门备案。实行林业行政执法人员持证上岗制度,林业行政执法人员必须持全国统一的《林业行政执法证》执法,没有取得《林业行政执法证》的不得从事林业行政执法活动。省级以上林业行政主管部门的法制工作人员应当持《林业行政执法监督证》从事执法监督活动。

  19、整体推进林业行政执法工作。林业行政主管部门依法管辖的林业行政案件应当及时查处,不得推诿、扯皮和不作为,实行林业行政执法责任制、评议考核制和错案责任追究制。高度重视公众举报的破坏森林和野生动植物资源案件,对举报线索认真负责调查核实,并向举报人反馈处理结果。严禁以罚代刑,对涉嫌刑事犯罪的应当主动移送司法机关追究刑事责任,严禁以补贴执法经费、发放集体福利等为由乱罚款、乱收费。加强林业行政执法保障机制建设,将执法经费纳入各级政府财政预算和重点工程资金使用范围,确保执法机构有稳定的经费来源,保障执法公正。根据林业重点工程建设布局,确定林业行政执法重点,明确执法职责和任务,把执法责任分解落实到执法人员。重大林业行政案件应当按照规定逐级上报,对大案要案进行重点督查和督办,并向社会公布。

  20、规范林业行政案件统计。林业行政执法机构应当按照职能分工对职责范围内的林业行政处罚案件进行统计分析,并按规定将行政处罚案件统计分析数据提交同级林业行政主管部门的法制工作机构统一汇总、统计分析和公布,与林业行政复议和行政诉讼案件统计数据一并逐级上报上级林业行政主管部门的法制工作机构。建立林业行政案件统计信息管理系统,林业行政案件统计分析应当全面反映案件查处的真实情况、违法行为发生趋势和规律。

  21、建立林业行政执法案卷评查制度。林业行政处罚、行政许可、行政强制等执法文书、证据材料应当按照规定立卷归档,严格案卷档案管理。制定林业行政执法案卷评查管理办法,明确评查标准和程序。各级林业行政主管部门的法制工作机构负责组织开展林业行政执法案卷评查工作,合理考核评价林业行政执法工作和执法人员业绩,对不合格案卷应当及时纠正,提高办案质量。

  22、稳步推进林业综合行政执法。创新林业行政执法机制,建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的林业行政执法体制。坚持“两个相对分开”的原则,实现政策制定职能与监督处罚职能相对分开,监督处罚职能与技术检验职能相对分开。坚持“权责一致”的原则,调整林业行政执法职能。坚持“精简、统一、效能”的原则,整合林业行政执法机构。明确执法权限,规范执法程序,落实执法责任,健全执法保障。积极做好林业综合行政执法试点,逐步扩大试点范围,稳步推进林业综合行政执法工作。

  23、充分发挥森林公安机关的职能作用。森林公安机关是保护森林及野生动植物资源、保护生态安全、维护林区稳定的重要力量。各级林业主管部门要进一步加强和完善对森林公安队伍的管理,大力加强森林公安队伍正规化建设,充分发挥其职能作用,特别是在林业行政执法中的作用。
  六、拓宽监督渠道,强化林业行政执法监督

  24、加大林业行政执法监督力度。强化林业行政执法内部监督,建立投诉举报、内部通报、警示戒勉等内部监督制度;开展林业行政执法层级监督,建立执法检查、重大案件督查等层级监督制度,积极探索层级监督的新方式,及时纠正和处理各种违法或者不当的林业行政执法行为。

  25、对林业规范性文件实行前置性审查。各级林业行政主管部门制定发布的规范性文件必须与林业法律法规规章相一致,切实维护林业法律法规规章的统一性和权威性,避免政出多门。规范性文件草案应当经法制工作机构审查后方可送行政负责人签发,法制工作机构发现规范性文件草案有超越职权、违反程序等与有关法律法规规章规定不一致内容的,应当据实报告行政负责人。

  26、加强林业行政复议工作。严格执行行政复议法,林业行政复议工作由法制工作机构负责。制定林业行政复议管理办法,明确法制工作机构与其他业务主管机构在办理行政复议案件中的职责分工,完善林业行政复议程序。对符合法律规定的行政复议申请必须依法受理,并依法做出行政复议决定;对违法或者不当的行政行为,必须予以撤销或者变更。对已经做出的行政复议决定,林业行政主管部门有关的业务主管机构应当自觉履行。审理林业行政复议案件,要重依据、重证据、重程序。完善行政复议责任追究制度,对违法办理林业行政复议案件的行政复议工作人员,应当依法追究其法律责任。

  27、切实做好林业信访工作。严格执行信访法规,完善信访制度,及时办理林业信访事项,依法保障信访人、举报人的权利,不得以任何理由或者借口压制、限制人民群众信访和举报,不得打击报复信访和举报人员,不得将信访、举报材料及有关情况透露或者转送给被举报人。对群众反映的重要情况、冤假错案,要公正处理。对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项,应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利,积极引导当事人通过法律途径解决。

  28、自觉接受人大监督和政协的民主监督。各级林业行政主管部门应当自觉接受人大及其常委会的监督,对人大及其常委会组织进行的林业法律执法检查中发现的问题,应当认真整改、及时纠正;自觉接受政协的民主监督,虚心听取并采纳对林业工作的意见和建议。

  29、自觉接受人民法院依照行政诉讼法的规定对林业行政机关实施的司法监督。制定林业行政案件应诉管理办法,明确法制工作机构与其他业务主管机构在办理应诉工作中的职责分工,完善林业行政案件应诉程序。对人民法院受理的林业行政案件,林业行政主管部门法制工作机构应当做好协调工作,有关业务主管机构应当积极认真做好应诉、出庭、答辩工作。对人民法院依法做出的生效的行政判决和裁定,林业行政主管部门应当自觉履行。

  30、自觉接受社会监督和专门监督。各级林业行政主管部门应当积极创造条件、拓宽渠道,完善公民、法人和其他组织对林业行政行为实施监督的机制。对新闻媒体反映的林业行政执法问题应当认真调查、核实,依法及时处理并反馈情况。自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督检查,积极配合监察、审计机关查处林业行政主管部门及其工作人员的违规违纪行为。
  七、加强林业普法和法制研究,夯实依法治林基础

  31、深入开展林业普法宣传教育活动。实行普及林业法律知识与加强全民生态道德教育相结合、树立法律意识和树立生态意识相结合,采取各种有效形式,尽快建立起内外结合、上下互动、运作有序的林业普法体系,全方位加强林业法律法规宣传教育活动。制定林业普法规划和年度实施计划,并认真组织实施。实行林业普法工作责任制,保障林业普法工作经费。

  32、坚持机关干部学法制度。各级林业行政主管部门的工作人员特别是领导干部,要带头学法、守法、用法,牢固树立法治观念,努力增强法律素质,不断提高依法执政的能力和水平。县级以上林业行政主管部门每年应当定期举办法制讲座,林业行政机关工作人员学法和接受依法行政培训的时间每年不得少于40学时,学习成绩列入年度考核内容。

  33、积极开展林业法制理论研究。林业行政主管部门应当组织开展林业立法、执法、执法监督和普法等林业法制理论研究。借鉴国外林业法制理论研究成果,充实完善林业法律制度,指导林业行政执法实践。重视林业法制人才的培养和使用,以人才带动林业法律制度创新、执法机制创新和依法治林工作的理论创新。
  八、加强领导,切实推进依法治林工作

  34、高度重视依法治林工作。各级林业行政主管部门要充分认识全面推进依法治林的必要性和紧迫性,将依法治林作为林业发展的一项基础性工作,列入各级林业发展的“十一五”规划和中长期规划。切实加强对依法治林工作的组织和领导,明确领导责任,分解工作任务,加强监督检查,结合实际情况,制定落实本纲要的具体意见,确定工作重点,有计划、有步骤地推进依法治林。

  35、建立总结表彰和定期报告制度。各级林业行政主管部门应当定期总结依法治林工作,并向上一级林业行政主管部门报告,对在依法治林工作中成绩突出的集体和个人,给予表彰和奖励。

  36、充分发挥林业法制工作机构的作用。法制工作机构在依法治林中发挥着参谋、助手和法律顾问的作用。各级林业主管部门应当切实加强法制工作机构建设和队伍建设,落实人员编制,充实和配备工作人员,保障工作经费。省级以上林业行政主管部门已有专门法制机构的要进一步加强工作力量,没有专门法制机构的应当抓紧建立。地(市)、县级林业行政主管部门要根据当地的实际情况明确专门法制工作机构或者确定从事法制工作的专职人员,造就一支政治强、作风正、业务精、素质高的林业法制工作队伍,努力开创依法治林新局面。


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