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广西壮族自治区南宁市人民政府


南宁市行政过错责任追究暂行办法

南宁市人民政府令第27号　　

　　《南宁市行政过错责任追究暂行办法》已经2005年3月21日市人民政府常务会议审议通过，现予发布，自2005年6月1日起施行。

市　长：林国强
二○○五年四月二十七日


　　南宁市行政过错责任追究暂行办法
　　
第一章　总　　则

第一条　为促进依法行政，保证行政机关及其工作人员廉洁勤政，准确、高效实施行政管理，防止和纠正行政过错行为，根据《中华人民共和国行政监察法》等法律法规，制定本办法。

第二条　本市行政机关和法律、法规授权的管理公共事务的组织以及行政机关依法委托的组织（以下统称行政机关）及其工勤人员以外的工作人员（以下统称工作人员），适用本办法。

第三条　本办法所称行政过错，是指行政机关及其工作人员不履行、不当履行、违法履行法定职责，或者违反内部工作程序，影响行政秩序和行政效率，贻误行政管理工作，或者损害行政相对人合法权益，造成不良影响和后果的行为。

第四条　行政行为应当合法、合理、程序正当。行政机关及其工作人员违反前款规定，造成行政过错的，应当追究行政过错责任。

第五条　行政过错责任追究，应当坚持事实清楚、证据确凿、处理恰当、程序合法、教育与惩处相结合的原则。

第六条　行政机关应当建立行政过错责任追究制度，并将其纳入行政执法责任制，作为工作责任目标和岗位考核的重要内容。


第二章　责任追究范围

第七条　行政机关及其工作人员实施《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》和《信访条例》规定的应给予行政处分的行为，应当追究行政过错责任。行政机关及其工作人员违法或不当实施非行政许可审批行为需追究行政过错责任的，参照《中华人民共和国行政许可法》的规定执行。

第八条　行政机关在实施行政征收和行政征用过程中，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：
（一）无法定依据实施行政征收、征用的；
（二）未经法定程序批准，擅自设立行政征收、征用项目的；
（三）未按法定范围、时限实施行政征收、征用的；
（四）截留、私分或擅自开支行政征收款，违法处置征用财物的；
（五）实施行政征收、征用不开具合法票据、证明的；
（六）其他违反行政征收、征用规定的行为。

第九条　行政机关在实施行政检查过程中，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：
（一）无法定依据实施行政检查的；
（二）不按法定程序实施行政检查的；
（三）超越法定权限实施行政检查的；
（四）放弃、推诿、拖延、拒绝履行行政检查职责的；
（五）对检查中发现的违法行为隐瞒、包庇、袒护、纵容，不予制止和纠正的；
（六）其他违反行政检查规定，损害被检查对象合法权益的。

第十条　行政机关在执法过程中采取行政强制措施时，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：
（一）无法定依据采取行政强制措施的；
（二）违反法定程序采取行政强制措施的；
（三）超越法定权限采取行政强制措施的；
（四）其他违反行政强制措施规定，损害行政相对人合法权益的。

第十一条　行政机关在履行行政裁决职责时，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：
（一）对符合条件的裁决申请不予受理的；
（二）不告知当事人救济权利和途径的；
（三）无特殊原因又不在法定期限内作出行政裁决决定的；
（四）事实不清、证据不足和适用法律错误作出行政裁决决定的；
（五）索取和收受贿赂的；
（六）其他违反法律、法规和规章规定，损害当事人合法权益的。

第十二条　行政机关在履行职责的过程中，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：
（一）不按规定在办公场所明显位置悬挂办事示意图和公开办事流程图的；
（二）不涉密的服务内容、办事程序、承诺期限、收费标准、监督渠道、办事结果未公开的；
（三）面向社会直接受理业务的窗口单位，工作时间空岗的；
（四）违反公务回避规定造成不良后果的；
（五）对被委托行使行政管理职能的组织的执法活动不进行监督检查，该组织出现严重行政过错的；
（六）违法处置扣押、冻结、罚没财物的；
（七）违法集资、摊派费用或者违法要求公民、法人或其他组织履行义务的；
（八）违法限制或剥夺公民人身自由的；
（九）侵犯公民、法人或者其他组织的合法经营自主权的；
（十）依法应当依公民、法人或者其他组织申请履行保护人身权、财产权等法定职责而拒绝履行的；
（十一）应当依职权履行职责而拒绝、推诿、拖延履行的；
（十二）拒绝、推诿、拖延处理公民对违法行为投诉，对违法行为不予查处的；
（十三）行政违法行为被依法责令改正而不予改正的；
（十四）不按时执行具有法律效力的具体行政行为或者生效判决和裁定的；
（十五）制定和发布规范性文件，违反法定程序、超越职权范围、设定与上位法相抵触的内容的；
（十六）损害公民、法人或者其他组织合法权益的其他违法行为。

第十三条　行政机关工作人员在履行内部行政职责时，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：
（一）对公务来文、来电，未按规定登记，无正当理由不按规定时限报送批办，贻误行政管理工作的；
（二）对不属于本单位职权范围或不宜由本单位办理的事项，不说明、不请示、不转送，置之不理，造成严重后果的；
（三）公文办理中遇有涉及其他部门职权的事项，不与有关部门协商，或协商不能取得一致意见，未报请上级领导或机关裁决，擅作决定的；
（四）未严格执行保密管理规定，致使文件、档案、资料泄密、损毁或者丢失的；
（五）制发公文，未严格核对文种、文号、格式、文字及印章，发生严重后果的；
（六）未按规定程序报请审定和签发而擅自发文的；
（七）未按规定使用单位印章的；
（八）其他违反内部行政管理制度，造成严重后果的。


第三章　责任划分与承担

第十四条　行政过错责任分为：直接责任、主要领导责任和重要领导责任。

第十五条　不需经审核批准的行政行为，承办人作出后造成行政过错的，承办人负直接责任。需审核批准的行政行为，承办人不经审核批准直接作出或不依照审核批准结果作出，造成行政过错的，承办人负直接责任。承办人弄虚作假、徇私舞弊，致使审核人、批准人未能正确履行审核批准职责，造成行政过错的，承办人负直接责任。

第十六条　承办人拟办意见有错误，审核人、批准人应当发现而没有发现，或者发现后未予纠正，造成行政过错的，承办人负直接责任，审核人负主要领导责任，批准人负重要领导责任。

第十七条　审核人不采纳或改变承办人正确意见，经批准人批准造成行政过错的，审核人负直接责任，批准人负主要领导责任。审核人未报请批准而直接作出决定，造成行政过错的，审核人负直接责任。

第十八条　批准人不采纳或改变承办人、审核人正确意见，造成行政过错的，批准人负直接责任。批准人直接作出决定造成行政过错的，批准人负直接责任。

第十九条　领导指令、干预具体行政行为造成行政过错的，指令、干预的领导负直接责任。

第二十条　上级机关改变下级机关作出的具体行政行为，造成行政过错的，上级机关负责人负重要领导责任。

第二十一条　经过听证作出的决定，批准人同意听证主持人的错误建议造成行政过错的，听证主持人负直接责任，批准人负主要领导责任；批准人不采纳听证主持人的正确建议造成行政过错的，批准人负直接责任。
行政许可举行听证后，听证主持人不按照听证笔录作出行政许可建议的，听证主持人负直接责任。

第二十二条　原具体行政行为事实不清、证据不足或依据错误，复议机关改变或维持，造成行政过错的，复议机关负责人负主要领导责任。


第四章　责任追究方式和处理

第二十三条　行政过错责任追究方式分为：
（一）责令改正；
（二）责令作出书面检查；
（三）通报批评；
（四）取消当年评优评先资格；
（五）扣发奖金；
（六）告诫谈话；
（七）暂停执法活动或停职离岗培训；
（八）调离执法岗位、建议吊销行政执法证件；
（九）降职；
（十）责令引咎辞职。
行政行为除按本办法规定追究行政过错责任外，有关法律、法规和规章规定予以行政处分的，应当按有关规定执行。

第二十四条　行政过错根据情节轻重、损害后果和影响大小，分为一般过错、严重过错和特别严重过错：
（一）情节轻微，给行政相对人或者行政管理秩序造成损害后果和影响较小的，属一般过错；
（二）情节严重，给行政相对人或者行政管理秩序造成损害后果严重、影响较大的，属严重过错；
（三）情节特别严重，给行政相对人或者行政管理秩序造成损害后果特别严重、影响重大的，属特别严重过错。

第二十五条　一般过错，对负直接责任者、主要领导责任者或重要领导责任者单独或者合并给予本办法第二十三条第（一）至（六）项行政处理。

第二十六条　严重过错，对负直接责任者，单独或者合并给予本办法

第二十三条第（四）至（九）项行政处理；对负主要领导责任、重要领导责任者，单独或者合并给予本办法第二十三条第（四）至（八）项行政处理。

第二十七条　特别严重过错，对负直接责任者，单独或者合玻给予本办法第二十三条第（四）至（九）项行政处理；对负主要领导责任和重要领导责任者，单独或合并给予本办法第二十三条第（四）至（十）项行政处理。

第二十八条　行政过错责任人有下列行为之一的，应当从重处理：
（一）一年内出现两次以上应予追究行政过错情形的；
（二）干扰、阻碍、不配合对行政过错调查的；
（三）对申诉人、控告人、检举人或责任追究承办人员打击报复的；
（四）在履行职责过程中有徇私舞弊行为，收受当事人财物、宴请和其它利益的。

第二十九条　行政过错责任人主动发现并及时纠正错误，未造成重大损失或不良影响的，可以从轻、减轻或者免予追究行政过错责任。

第三十条　有下列情形之一，不追究工作人员的行政过错责任：
（一）因适用的法律、法规、规章规定不明确导致认识理解偏差的；
（二）结案后发现新的证据，使原认定事实和案件性质发生变化的，但故意隐瞒或因过失遗漏证据的除外；
（三）因行政相对人弄虚作假、致使工作人员无法作出正确判断的；
（四）因不可抗力因素致使行政过错情形发生的；
（五）法律、法规、规章规定的其他情形。

第三十一条　行政机关在实施行政行为过程中发生过错，情节轻微的，给予本办法第二十三条第（一）项行政处理；情节严重或者特别严重的，单独或者合并给予本办法第二十三条第（二）至（五）项行政处理。

第三十二条　因行政过错造成国家赔偿责任的，适用《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定。


第五章　责任追究机构和程序

第三十三条　各级行政机关的行政过错责任，由其上级部门负责追究。
行政机关工作人员过错责任追究，按人事管理权限规定办理。
行政监察机关、政府法制部门依法负责行政过错责任追究的监督检查工作。

第三十四条　各级行政机关应当设立行政过错责任追究机构，由单位领导班子成员、监察、法制、人事、审计等机构负责人共同组成，主要履行下列职责：
（一）决定是否进行调查；
（二）审议调查或审理报告；
（三）作出处理决定。

第三十五条　调查处理行政过错案件实行回避制度。行政过错责任追究机构人员与行政过错案件或被调查人有利害关系、可能影响公正处理的，应当回避。
回避由被调查人或具有回避事由的人员提出申请，由行政过错责任追究机构研究决定。

第三十六条　有下列情形之一的，应当进行调查，以确定实施该行政行为的行政机关和工作人员是否应当承担行政过错责任：
（一）发布规范性文件和制定行政措施有违法情形被上级机关或者主管机关依法撤销的；
（二）经行政诉讼，被人民法院生效判决撤销或部分撤销、判决重新作出具体行政行为或者变更、责令履行法定职责的；
（三）经行政复议，被复议机关决定撤销或部分撤销、变更具体行政行为、确认具体行政行为违法或者责令履行法定职责的；
（四）在上级或同级人大、政府或上级政府部门行政执法监督检查中，被认定错误的；
（五）公民、法人或者其他组织投诉、检举、控告的；
（六）本级行政机关认为需要或上级机关要求调查追究的。

第三十七条　对于公民、法人或者其他组织的投诉、检举、控告，行政过错责任追究机构应当在5个工作日内审查并决定是否受理。经审查有事实依据的，应当受理；没有事实依据的，不予受理。有明确投诉人、检举人、控告人的，应当告知不予受理理由。其它应当调查的情形，行政过错责任追究机构应当在行政行为被认定违法或不当之日起5个工作日内开展调查。

第三十八条　决定进行调查的案件，应当在决定受理之日起15个工作日内调

查处理完毕。情况复杂的，经批准，可再延长15个工作日办理。但法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

第三十九条　投诉人、检举人、控告人对不受理决定不服，或认为不便向作出行政行为的机关提出投诉、检举、控告的，可向行政监察机关提出。

第四十条　对行政过错责任人的处理决定，有明确投诉人、检举人和控告人的，应当告知投诉人、检举人和控告人。

第四十一条　行政过错责任人有陈述权和申辩权。行政过错责任人对处理决定不服的，可自收到处理决定之日起15日内向作出处理决定的机关提出复核或向同级监察机关提出申诉，也可以依法向同级人事仲裁机构申请仲裁。复核、复查决定或仲裁决定应当在规定期限内作出。

第四十二条　对行政过错责任人作出的处理决定，依照人事管理权限，应当报送同级监察机关及人事、法制部门备案。


第六章　附　　则

第四十三条　本办法所称批准人，指行政机关负责人；审核人，指行政机关内设部门负责人；承办人，指具体承办行政管理事项的工作人员。但依照内部管理分工规定或者经行政授权，由其他工作人员行使批准权、审核权的，具体行使批准权、审核权的人员为批准人、审核人。

第四十四条　各级行政机关应当依照本办法制定本单位行政过错责任追究的具体实施办法。已制定相关行政过错责任追究制度的，应当依照本办法予以修订。

第四十五条　本办法自2005年6月1日起施行。



　　几十年来，十几年来，几年来，不动产征收在加速进行着，越来越多的人离开了赖以生存的家园。有的在城市的另一个角落安营扎寨；有的携妻带子，从此漂泊他乡；有的走上了上访的漫漫长途，一次次被遣返故地，又一次次义无反顾地踏上北上之路；还有从房顶上跌落的，被推土机碾过的，点火自焚的，一个个遍体鳞伤，甚至从此阴阳两隔；有的工业园区和开发区圈地种草，荒芜多年，居民小区成了无人居住的鬼屋，城市新区成为空城。房屋征收和土地征收的确给中国的经济增长作出了贡献，提高了中国的城市化率，但也让中国经济背上了沉重的负担，泡沫蔓延，甚至积重难返。房屋征收和土地征收让很多人从此生活得更幸福，也让很多人生活得更凄苦，更悲惨甚至更没有尊严。征收改变了无数人的命运，有的向好，有的向坏，有欢笑，也有恸哭。作为一个长期从事不动产征收领域法律服务工作的法律人，对此情此景，更是历历在目，感同身受。当代中国，征收乱象频出，究其原因，既有征收制度有待完善的表面因素，也有法治尚未到来的深层次原因，更有盘根错节的历史和社会因素。
　　借不动产征收乱象看中国法治之路。不动产征收的三个主要环节即为什么要征收、谁来征收和如何征收，均缺乏法治的制约，导致不动产征收乱象频出。
　　为什么要征收我们的房子和土地，我们或者世代居住在这里，或者刚刚买了商品房准备在此安居乐业，突然有一天被告知这里要拆了或者一大早醒来发现墙壁上写着一个被圈起来的“拆”。地方政府在这个时候会异口同声地说，是为了发展经济，为了改善城市环境，为了提升居民生活质量，总之，为了法律上规定的公共利益。几乎没有哪个地方政府说，是为了开发商赚钱，为了增加政府财政收入，为了中饱官员私囊的。在为什么征收这个环节上，中国的立法机关长期以来保持缄默，甚至懒得对自己制定的法律条文上的公共利益这个概念作出任何解释。他们一方面抱怨层出不穷的访民扰乱了社会秩序，忙于出台一部又一部管控社会秩序的法律；另一方面对各级政府制造的征收乱象的深层次原因不理不睬，甚至有纵容之嫌，对规范集体土地征收的土地管理法修改草案迟迟未审查通过就是再好不过的例证。当北大五学者和北京的吕国华律师上书全国人大常委会，要求审查《城市房屋拆迁管理条例》并撤销之时，全国人大常委会保持缄默，给了国务院自行废止该条例并出台新条例的机会。国务院借着出台新条例的机会，不但无视立法法的规定，无视征收非国有财产必须由法律规定的条文，而且越粗代庖，解释了全国人大常委会长期以来应当解释而没有解释的公共利益这个法律概念，为其划定了内涵和外延。遗憾的是，中央政府对公共利益的规定过于宽泛，给那些有着政绩和财政冲动的地方政府留下了随意发挥的空间。只要是政府参与的开发，都是为了公共利益；只要是政府启动的项目，都是为了公共利益。被征收人在这个环节几乎没有任何权利，他们没有机会，也没有舞台在是否属于公共利益的问题上与政府博弈。当政府下了征收决定、补偿决定之后，他们才得以在法庭上就征收是否为了公共利益发表自己的意见。而这个时候，往往木已成舟，绝大部分人在政府规定的时间内基于这样那样的原因已经搬迁了，只有极少数人可能走上诉讼之路。这个时候，行政对司法的干预这个长期以来的弊端往往暴露无遗。绝大多数司法机关会选择为政府的征收决定背书，以判决的形式支持政府的征收决定，以判决的形式认定征收项目是为了公共利益。即使政府作出的决定明显违法，司法机关也会以撤销政府决定会造成更大损失从而危害公共利益这样的说辞，驳回维权者的诉讼请求；或者简单确认被诉行为违法责令其采取补救措施而已，无视维权者利益遭受的种种伤害。此时，深受征收之害的被征收人，在被行政机关“欺凌”之后，又被司法机关“耍弄”一回，往往得出“官官相护”的结论。但在皇权主义思想和对中央领导充满期待的双重影响下，一部分人还是毅然决然地走上了上访的漫漫长途。我们的房子被征收，我们的土地被征收，我们表达意见的权利也被征收了吗？判断一个项目是否属于公共利益，应当从多个方面综合考虑，专业化很强，工作量很大，内容也很庞杂，交给司法机关去判断，不但让司法机关承受不可承受之累，而且严重浪费司法资源，事倍功半，劳民伤财。那么，谁能承担这项工作呢，立法机关内部成立一个专门的审查委员会是再合适不过了。
　　谁来征收我们的房子和土地？是政府吗？既然是政府，为什么劝我们搬迁的或者是描龙绣凤的无业青年，或者是开发商，或者是居委会、村委会的干部，或者是我们的亲戚、朋友甚至子女？很多征收项目到了尾声，被征收人一不知道谁是征收人，二不知道应该和谁签订协议，三不知道应该找谁要补偿。征收乱象的乱源之一在于其间有着太多盘根错节、错综复杂的利益关系。政府为了完成征收工作，提高工作效率，往往开动庞大的政府机器，法律、经济、行政和其他手段并用，无所不用其极。于是，有了“拆错了”，有了“株连拆迁”；于是，一家拆迁，百家动员，一家不拆，亲友皆乱；于是，描龙绣凤的来了，开发商来了，社区干部来了，甚至八竿子打不着的警察也来凑热闹了；于是，有了“别说强迁，强奸你也得配合”的不寒而栗的恫吓，有了“替党说话，还是替百姓说话”的歇底斯里的诘问，有了“在英国，你说不拆，就不拆了，在美国也是，在中国，你说不拆，非得拆，这就是为什么我们共产党在全世界牛逼”的疯狂宣泄；于是，有的门口被泼粪拉屎，有的从睡梦中惊醒被拖拉至山野，有的被砍断手脚，有的被脱衣扒裤当众羞辱，甚至有的多次被政法委书记以做搬迁工作的名义性骚扰。征收本来是个简单的法律关系，过程却被搞复杂了。于是，民怨沸腾，不动产征收领域的访民占了中国访民的绝大多数。群众要求政府尊重自己财产权利的时候，不但财产权利未得到保障，居住的权利，生活的权利甚至生存的权利和尊严也被剥夺了。所谓官逼民反，那些历次违法征收的始作俑者，干的正是逼迫老百姓揭竿而起的事情。如果哪一天共和国大厦坍塌了，那些违法的官员就是功不可没的蝼蚁蛀虫。政府征收老百姓的房子，各个部门应当依法行政，各司其责，身体力行，而不是任意把政府承担的工作交给其他组织或者个人。否则，征收效率可能提高了，政府形象却毁于一旦，这个代价过于高昂，涉及到民心向背，涉及到生死存亡。其实，政府要搞好征收工作很简单，干好该干的，别干不该干的。
　　如何征收我们的房子？在政府决定征收甚至补偿的时候，谁来保障我们参与和表达的权利？当政府侵害我们合法权益的时候，我们反制的力量为何总是如此微弱，我们反制的方法为何总是如此缺乏？为什么我们坚信法律，法律却屡屡伤害我们？为什么我们笃信政府，政府却屡屡侵害我们？表面上，在法规层面上对公共利益的界定缩小了地方政府胡作非为的空间；实际上，为其肆意发挥披上了冠冕堂皇的外衣。表面上，征收补偿方案张贴出来，征求意见时间不得少于30日，似乎很规范；实际上，征求了多少意见，意见的内容是什么，有多少反对意见，有多少支持意见，采纳了哪些，驳回了哪些，采纳或者驳回的理由是什么，我们一概不知。表面上，我们可以通过听证的形式发表意见；实际上，意见能否被采纳，根本不取决于我们。表面上，征收我们的房子，按照市场价补偿，似乎公平合理；实际上，什么是市场价？在一个评估公司依附政府生存的社会，哪个评估公司敢冒着被吊销营业执照的风险帮助我们按照市场价格进行评估呢？表面上，我们有讨价还价的权利；实际上，我们搬迁得迟缓一些，就往往被认为是刁民，是钉子户，必欲除之而后快！表面上，征收条例取代拆迁条例，似乎是一种进步；实际上，改造的程序更简单了，裁决程序被补偿决定取代，一个整体上还算不错的准司法程序从此消失了，取而代之的是简单的行政补偿决定，最可怕的是，中国至今没有一部统一的行政程序法，这意味着，政府作出补偿决定不受任何法律程序制约，绝对的权力导致绝对的腐败，难道不是吗？表面上，我们有复议和诉讼的权利；实际上，中国的复议程序和司法现状往往让我们再次受到伤害。表面上，我们可以依法向各级机关检举、揭发；实际上，一旦走上信访之路往往被精神病或者被围追堵截或者被遣返故里，见到总理并得到关照的机率微乎其微。说到这里，不难发现，征收的太多细节，需要引入法治的理念。征收条例规定了决策民主、程序正当，结果公开三个原则。遗憾的是，决策如何民主，程序如何正当，结果如何公开，我们从征收条例三十五条的规定中，不但没有找到答案，反而感受到了失望，还有法律人的失落。
　　中国的法治之路还很遥远，不是吗？即使在这小小的不动产征收领域，引入法治的理念并力行之，也需要排除重重阻力，需要极大的政治勇气，需要极强的耐心和智慧，不是吗？放眼望去，仍是一片沙漠，然而，也正是这一望无际的沙漠，带给未来中国无限的潜力。我们不但不应从沙漠中嗅出死亡的气息，相反，我们应当有所预见，从荒芜沉寂中感受到那姗姗来迟的生机和活力。希望就在我们这里，在我们这一代人手中。我们应当为之努力的方向就是，让管理者走下神坛，成为真正的守夜人。也许，也许只有到了那个时候，不动产征收乱象所代表的当代中国的重重丑恶才能寿终正寝，中华大地才能盛开幸福之花。
　　
　　作者简介：吕国华，北京专职律师,山东人，毕业于北京大学，法律硕士，长期定向从事集体土地上房屋征收和国有土地上房屋征收等不动产征收法律服务。联系电话：13811168718。QQ:545852153。官方网址：http://www.guohua365.com