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东莞市人民政府关于修改《东莞市奖励举报违法排放工业废水行为暂行办法》的决定

作者:法律资料网 时间:2024-07-05 13:14:05  浏览:9801   来源:法律资料网
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东莞市人民政府关于修改《东莞市奖励举报违法排放工业废水行为暂行办法》的决定

广东省东莞市人民政府


第102号


《东莞市人民政府关于修改〈东莞市奖励举报违法排放工业废水行为暂行办法〉的决定》已经市人民政府同意,现予发布。




市 长 李毓全


二○○八年七月十四日



东莞市人民政府关于修改《东莞市奖励举报违法

排放工业废水行为暂行办法》的决定



东莞市人民政府决定将《东莞市奖励举报违法排放工业废水行为暂行办法》第九条修改为:“对符合本办法第四条规定的举报,经环保部门查实并处以罚款的,按照下列标准给予举报人奖励:

(一)举报人准确指出企业超标排放工业废水所埋设暗管的具体位置或其他隐蔽排放方式的,按罚款额的80%给予奖励,最高奖励金额不得超过人民币8万元;

(二)举报人举报企业擅自拆除、闲置废水处理设施,超标排放工业废水的,按罚款额的50%给予奖励,最高奖励金额不得超过人民币5万元;

(三)举报人举报企业未经环保部门同意,擅自增加电镀、漂染、造纸、制革、洗水、印花六大重污染工序或车间并正式投入生产的,按罚款额的50%给予奖励,最高奖励金额不得超过人民币5万元;

(四)举报人举报企业废水未经污染防治设施处理,或从处理设施的中间工序引出并超标排放的,按罚款额的30%给予奖励,最高奖励金额不得超过人民币3万元”。

本决定自发布之日起施行。



《东莞市奖励举报违法排放工业废水行为暂行办法》根据本决定作相应的修改,重新公布。



东莞市奖励举报违法排放工业废水行为暂行办法



(2007年8月13日东莞市人民政府令第95号公布,根据2008年7月14日《东莞市人民政府关于修改〈东莞市奖励举报违法排放工业废水行为暂行办法〉的决定》修订)



第一章 总 则



第一条 为鼓励公众积极参与环境保护,充分发挥公众监督的作用,严厉打击环境违法行为,根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》等法律法规的规定,结合本市实际,制定本办法。

第二条 举报人向市环保部门举报本市行政区域内工业企业违法排放工业废水行为的,适用本办法。

第三条 市环保部门设立有奖举报中心,开设12369专线统一受理举报。经核实为有效举报的,由环保部门依法查处。

第二章 举报及受理



第四条 鼓励公众积极举报本市行政区域内工业企业的下列环境违法行为:

(一)不经过污染防治设施处理超标排放废水;

(二)擅自拆除、闲置废水污染防治设施,造成废水超标排放;

(三)未经环保部门同意擅自增加电镀、漂染、造纸、制革、洗水、印花六大重污染工序或车间并正式投入生产;

(四)将废水从处理设施的中间工序引出直接超标排放。

针对多家企业共同使用一套环保设施的举报,视为对同一个违法行为的举报。

第五条 举报人可以通过拨打12369专线进行举报,也可通过挂号信或亲自到市环保有奖举报中心进行举报。

第六条 举报人应如实提供本人的真实姓名、身份证件号码、通讯地址、手机号码和被举报企业的准确名称、详细地址及排污情形。

第七条 受理人员接到举报后,填写《举报奖励受理记录表》,并转交查处人员;查处人员收到《举报奖励受理记录表》后,应在10个工作日内到现场查处;因客观原因不能及时查处的,经主管领导批准可以延迟,但市环保有奖举报中心应向举报人说明。

举报人提供的资料不详,致使受理人员无法与举报人取得联系,或举报人不协助、不配合,导致查处工作不能正常开展的,视为无效举报。

第八条 举报人对环保部门的举报受理、案件查处等工作有不同意见的,环保部门应向其做好解释工作,经解释仍不服的,告知举报人可向监察部门投诉。



第三章 奖 励



第九条 对符合本办法第四条规定的举报,经环保部门查实并处以罚款的,按照下列标准给予举报人奖励:

(一)举报人准确指出企业超标排放工业废水所埋设暗管的具体位置或其他隐蔽排放方式的,按罚款额的80%给予奖励,最高奖励金额不得超过人民币8万元;

(二)举报人举报企业擅自拆除、闲置废水处理设施,超标排放工业废水的,按罚款额的50%给予奖励,最高奖励金额不得超过人民币5万元;

(三)举报人举报企业未经环保部门同意,擅自增加电镀、漂染、造纸、制革、洗水、印花六大重污染工序或车间并正式投入生产的,按罚款额的50%给予奖励,最高奖励金额不得超过人民币5万元;

(四)举报人举报企业废水未经污染防治设施处理,或从处理设施的中间工序引出并超标排放的,按罚款额的30%给予奖励,最高奖励金额不得超过人民币3万元。

第十条 以下情况不属于奖励范围:

(一)举报人未明确指出企业的具体违法行为,仅反映污水外排现象的;

(二)因自然灾害、紧急停电等不可抗力的事由造成污染防治设施不能正常运转造成废水超标排放,但企业已按要求采取补救措施;

(三)举报前违法行为已被环保部门立案的;

(四)本市环保部门工作人员及其近亲属举报的;

(五)举报无牌无证企业环境违法行为的。

第十一条 同一违法行为有多人举报的,奖励最先举报人。

举报案件被查处后,该违法企业再次出现本办法第四条所列违法行为的,可继续举报并获取奖励。

被举报企业有多项违法行为的,对举报人不累计奖励,以其中最高的奖励标准予以奖励。

第十二条 对于符合本办法奖励条件的举报,经查证属实,并依法给予处罚的,市环保部门应当自处罚决定书送达被举报企业之日起15日内公示处罚结果,同时以保密的方式通知举报人领取奖金。举报人应当自接到领奖通知之日起30日内,携带有效身份证件到指定地点领取奖金,无正当理由逾期未领取的,视为自动放弃。

第十三条 举报奖励经费纳入财政预算安排,由市环保局向市财政局提出申请,据实结算。

市环保局应加强对举报奖励经费的管理,做到专款专用,并将奖金的发放情况报市财政局备案。市财政局应对奖励经费的使用情况进行监督检查。



第四章 保密管理



第十四条 环保部门及其工作人员对举报人负有保密责任,未经举报人同意,不得向外界泄漏举报人个人信息。具体规定如下:

(一)在举报受理、查处、奖金发放、资料存档等过程中,工作人员均不得泄漏举报人的有关信息,不得在公共场合议论有关事宜;

(二)举报受理材料必须按要求妥善存放,无关人员不得翻阅;工作人员必须在确保材料不外泄的情况下,经有关领导批准后,方可查阅和借阅。



第五章 责任追究



第十五条 环保部门工作人员故意透露线索给他人举报以获取奖励,或者在举报受理、查处过程中推诿拖延、通风报信、玩忽职守、徇私舞弊或者泄漏举报人个人信息的,依照有关规定追究责任。

第十六条 举报人故意虚假举报,严重扰乱举报工作秩序的,由环保部门提请有关部门依法追究责任。



第六章 附 则



第十七条 鼓励公众积极举报本办法规定以外的其他环境违法行为。对其他举报的奖励办法由市环保局会同市财政局另行制定。

第十八条 本办法由市环保局负责解释。
第十九条 本办法自2007年10月1日起施行,有效期至2010年9月30日。
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聂立泽 中山大学法学院 副教授
苑民丽 广东警官学院法律系 副教授


关键词: 主客观相统一原则/证明标准/法律真实/客观真实/层次性
内容提要: 主客观相统一原则作为刑法中的一项基本原则,对定罪与量刑均有重要的制约作用。在其发挥作用的过程中,证明标准是一个关键之点并发挥着桥梁作用。就动态的定罪量刑过程来看,从立案、起诉到审判的过程展现了证明标准逐步清晰与升高的纵向层次性,从轻罪、重罪到死罪案件的审判实践中又显示出证明标准的逐步严格与审慎的横向层次性。认识了主客观相统一原则与证明标准的动态辩证统一关系,对指导司法机关正确地把握法律真实与客观真实的关系进而科学地定罪量刑是大有裨益的。


  一、刑事证明标准与主客观相统一原则之界定

  (一)主客观相统一原则的内涵与作用范围

  主客观相统一原则的内涵应当具有三层含义:一是从犯罪学视野(存在论)来看,任何犯罪都是在主观心理支配下造成危害社会的行为或者结果;二是从刑法规范角度(价值论)来看,构成犯罪必须是一系列主观与客观要件有机结合的总和;三是从司法实践中(认识论)来看,任何案件的事实都必须与司法人员的认识与评价相统一。我国学者曾指出,“犯罪、刑事责任与刑罚,是贯穿刑法始终的三个基本问题,刑法制定和适用的全部意义就在于通过正确解决这三者的关系来禁止、惩罚和预防犯罪,保护社会法益。因此,刑法的基本原则只有具有协调罪、责、刑关系的功能,才能对刑事立法和刑事司法具有指导意义,才能担负起基本原则的使命。”[1]毫无疑问,主客观相统一原则满足和体现了这一刑法的基本精神和使命:其一,从定罪上讲,主客观相统一原则主要表现为犯罪的主观要件(故意、过失、目的、动机等)与犯罪客观要件(行为、结果、特定的犯罪前提等)的有机统一。其二,从量刑上讲,其具体表现为,一方面在已然之罪上,犯罪是客观危害行为与主观恶性相统一,这也是量刑的前提和主要根据。另一方面,在未然之罪上,行为人的再犯可能即人身危险性(主观的)与前罪、罪中及罪后的各种个人表现(客观的)相统一,这也是量刑必须予以考虑的根据之一。因此,可以说犯罪实质上是一种犯罪人客观的社会危害性和主观的人身危险性的统一,所以也需要我们辩证统一的审视和对待。[2]其三,从行刑上讲,主客观相统一原则主要表现为,刑法视野内的主观的人身危险性的减轻及消失与征表人身危险性变化的犯罪的一切行为事实的统一。[3]

  从主客观相统一原则的作用范围来看,学界目前仍然莫衷一是。但是把它视为定罪原则论则没有争议,不过就定罪原则论而言,又可以分为狭义说和广义说,前者是指其作用范围仅在于构成犯罪所必须具备的主客观要件的有机统一,而后者则是指包括犯罪构成的主客观要件相统一和认定犯罪的司法人员的认识与案件的客观事实相统一两个方面。我们认为,狭义说失之片面,广义说是可取的,并进而主张主客体相统一原则还应当是量刑的一项基本原则。

  (二)刑事证明标准的内涵与作用范围

  对于刑事证明标准,有学者指出,“证明标准是衡量是否符合法律规定的证明要求的具体尺度”,而“证明要求是法律要求证明案件事实所要达到的程度。”[4]也有观点认为“刑事证明标准是指在刑事诉讼中负担证明责任的主体利用证据对争议事实或案件事实加以证明所要达到的程度。”[5]在我国当前刑事诉讼法和司法适用中的具体表达和规定就是“案件事实清楚,证据确实充分”。实际上,以上种表述并无本质上的区别,刑事证明标准存在的根本意义和最终目的肯定是为了为犯罪定性即定罪。[6]而定罪,依据前苏联的观点,特拉伊宁就认为“定罪就是确定被审理的作为(不作为)同法律中所规定的犯罪构成相符合。”[7]在我国,定罪一般也有两种含义:广义的定罪,是指司法机关依法认定被审理的行为是否构成犯罪以及构成什么犯罪的活动;[8]狭义的定罪,是指人民法院根据案件事实和依照刑事法律确定某人的行为是否构成犯罪或者犯了何种罪。[9]可以看出,这两种定义的重要区别就在于对定罪主体的认定上,前者涵摄了整个“司法机关”,在我国即公检法三大家,而后者则明确限定了“人民法院”,把定罪权限缩为司法审判权。

  我们认为,广义的定罪是比较科学合理和契合我国司法实情的。从立法上来讲,为了保障司法活动的稳定性和权威性及其尊严,将定罪权限定配置在人民法院是严谨和规范的,也有利于避免权力释放中间环节过多而可能导致司法适用混乱、擅断乃至腐败。然而,从我国当前的司法实践层面上来讲,在刑事领域案件程序的实际操作中,公检法三机关都不同程度实施和履行了一定的定罪权。从立案—移送审查起诉—提起公诉—到有罪判决,不同于民商事裁判的主要特点就是多个强制性的国家公权力机关的介入,公安和检察机关本质上同法院一起承担和分享了对案件事实的实体证明和程序保障,现实中三机关中的任何一家都有权也完全有能力掐断一个案件或者决定其后续司法适用走向。鉴于这种司法事实,我们认为,公安机关、检察机关和人民法院所分别享有和具体实施的立案侦查权、审查起诉权和刑事审判权,实际上都是定罪权并属于定罪权的表现形式。我们不能因为一项制度或者事实可能容易产生个别不利因素,便因噎废食而不予承认。[10]

  二、主客观相统一原则与刑事证明标准关系之界定

  确定了刑事证明标准在定罪中的适用范围之后,我们再来看一下其所应当遵循的基本原则。有学者已经明确指出“定罪是主观与客观相统一”,[11]我们进一步认为,主客观相统一原则不仅是理念性的定罪的基本原则,更是定罪在刑事司法适用中实际衡量尺度和载体实现的刑事证明标准的基本原则。

  纵观人类刑法学史,在不同的历史时期刑事证明标准的指导原则和理念也分别有所侧重和不同,主要有以下四种:其一,只注重于犯罪的外部行为及其实害的客观主义原则;其二,只注重于犯罪人和人身危险性的主观主义原则;其三,把客观主义与主观主义揉为一体的折中主义原则;其四,马克思主义辩证法引导下的主客观相统一原则。不可否认,前三种原则的产生和发展都具有其合理性和历史必然性,但是,其不足也正如有学者所言,刑事古典学派的客观主义说“没有考虑实施犯罪的个人的情况,也没有考虑犯罪中的特殊情节,这必然导致刑法适用中的不公平的现象。”[12]近代实证学派的主观主义说则会使犯罪概念变得相对模糊,“有侵害行为人的自由之危险,即使采用征表主义,也难以克服主观主义的这一弊端。”[13]而对于折中主义来说,其一,从反面的角度来讲,折中主义实质上“仍然不外乎是客观主义与主观主义理论的一种表现。”[14]我们认为,“折中”与“统一”在概念范畴的内涵上并不相同,前者更多体现的是一种人为的相对僵硬和被动的截取、拼接和并合,正如有学者所言,“并合主义虽然也是一种主观与客观的统一,但并非有机统一,而是一种折中。”[15]其二,从比较的角度来讲,折中原则实际上是一种相对消极的妥协和退让,是一种迁就和捏合式的“统一”,而主客观相统一原则是实实在在提出和倡导了一种真正的和主动动态的“统一”,强调在客观现实中积极地发挥人即法律主体的主观能动性,因此是一种积极正面的发展和创新,实现了统一的有机和联系。其三,从正面的角度来讲,主客观相统一说是完全符合我国马克思主义唯物辩证法的,是马克思主义哲学认识论和实践论的相统一,也是我国刑法基本价值和规范的追求和体现,可控可行,科学合理。因此,我们认为,主客观相统一原则是我国刑事证明标准的基本原则。

  三、刑事证明标准司法适用中的纵向层次性

  所谓证明标准的纵向层次性,是指在刑事诉讼流程中证明标准在整体上的趋严性与递进性。刑事诉讼阶段,“是指刑事诉讼过程中,按顺序进行的相对独立而又互相联系的各个部分。”[16]在我国当前的司法实践活动中,即立案、移送审查起诉、提起公诉和有罪判决四阶段,其证明标准在刑事诉讼法上分别以第86、第129、第141和第162条来规制,总的来说,可以概括为“案件事实清楚,证据确实充分”。我国的这一立法层面上的证明标准,看似简洁明确,但实际上在司法适用过程中,由于刑事诉讼阶段的存在,在不同阶段,司法主体所查明认定的主观性的“法律事实”和犯罪人员所实际实施的客观性的“犯罪事实”的匹配程度的强弱并不是完全一致的。从证据学上讲,即定罪时证据在立法应然和司法实然的符合程度不一,而现行立法上的刑事证明标准,以一挡四,未能充分体现出刑事司法实践中证明标准的实然层次。

  (一)我国刑事证明标准立法现状

  从立法层面上来看,刑事证明标准规定如下:(1)我国刑诉法第86条规定,“人民法院、人民检察院或者公安机关……认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候,应当立案”,即只要侦查机关“认为”有犯罪事实需刑事追究即可。因此,立案阶段具有一定的主观倾向属性,证据程度精确性要求相对较弱,证据标准较低。(2)在移送审查阶段,我国刑诉法第129条规定:“公安机关侦查终结的案件,应当做到犯罪事实清楚,证据确实、充分,……移送同级人民检察院审查决定。”与立案阶段对比,可以看出,“犯罪事实清楚,证据确实、充分”被立法应然层面明确提出,而且法条文本中的“应当”,也是对公安机关的刑事证据标准适用提出了更高的要求,移送审查阶段证据标准具有高度倾向的客观属性。(3)提起公诉阶段,刑诉法第141条规定:“人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,应当作出起诉决定,……向人民法院提起公诉。”[17]在司法案件适用程序的第三步,刑事证明标准的钟摆又再次摇向了相对的主观主义,“人民检察院认为”的条件设定和表达其实是体现出了一种主观推定和判断,“应当”被“认为”所替代,公诉比审查阶段的证明标准在法律表示上又有所降低。(4)在审判阶段,我国刑诉法第162条第1款规定:“案件事实清楚,证据确实、充分,依据法律认定被告人有罪的,应当作出有罪判决。”这一条里并没有写是“应当”还是“认为”,但是,作为刑事司法程序的一般终结阶段,[18]我国学者普遍认为“案件事实清楚,证据确实充分”作为“认定被告人有罪的证明标准是客观标准”,[19]因此我们可以说,有罪判决的刑事证明标准比提起公诉的标准更加严格。同时还应当注意的一点是,此处规定的是“案件事实”,而公诉阶段使用的是“犯罪事实”,这两个范畴和标准也并不完全相同,从刑事法的角度来讲,犯罪事实即是指犯罪嫌疑人法益侵害行为成立和符合犯罪构成的基本事实,而案件事实则是指被告人包括犯罪事实在内的与起诉案件相关的综合事实。无疑,这是对司法审判阶段刑事证明标准适用在质和量上的进一步提高,而且实质上也是对刑事诉讼法和刑法保障人权方面的程序和实体价值统一的体现和必然要求。

  (二)司法适用中的问题和悖难

  以上分析可知,我国刑事诉讼法在立法层面对在不同诉讼阶段刑事证明标准的适用规定确实体现出了一定的层次性和合理性的,但是,我国现行刑诉法设置的这一层次并没有与学理逻辑和司法实践做到了完全符合和统一,当前的问题就是:第一,从立法语言的角度来看,我国有法可依的刑事证明标准实际上就仅是“案件事实清楚,证据确实充分”这12个字,刑事诉讼法立法规定过于笼统而不够精确清晰。第二,从法律解释学的角度来看,学界及我们在前文中对于从立案到审判的诉讼阶段刑事证明标准适用的分析,实际上都是属于一种学理解释,即无权解释,呼吁和亟待立法或司法的有权解释对证明标准适用的规范明确和指导完善。第三,从法律逻辑学的角度来看,对应于我国司法程序中的立案—移送审查—提起公诉—有罪判决四个阶段,当前的刑事证明标准实质上是一个低—高—较低—最高的走向和模式。由此可以看出,我国当前诉讼法规定的刑事证明标准忽高忽低,逻辑不一,并没有完全呈现出一个连贯递进的统一评价标准和顺序,层次混乱。

  我们认为,当前立案和审判的刑事证明标准是合理的,问题的关键就是出在“低”和“最高”中间的这个“高”和“较低”上,我们倡导一种自始至终由低到高的统一的递进式的逻辑层次。这里存在两个隐藏的逻辑陷阱和悖难:(1)在移送审查阶段对公安机关的刑事证明标准过高。“应当”“犯罪事实清楚,证据确实充分”的绝对客观主义标准,实质上隐藏的逻辑前提是公安机关在刑事证明中肯定绝对不会犯错,这显然不甚科学,有待完善立法规定。(2)在提起公诉阶段对检察机关的刑事证明标准形同虚设。刑诉法第129条所规定的“应当”显然应当是包含了应然和实然的双重含义,因为刑诉是指导实践的程序法,如果其没有在现实中的实然的效果,那就是对法条的不尊重。那么在此情况下,作为移送审查司法后继程序的提起公诉,就面临着一个逻辑悖难,即公安机关在“应当”之下的刑事证明标准规制下,已经几乎将这一案件侦查和确认办成了客观性的“铁案”,那么,检察机关又应当在其中充当如何角色呢?刑诉法第141条规定的提起公诉的刑事证明标准是人民检察院主观性的“认为”,我们知道,主观来源于客观,物质决定意识,刑诉法中第141条跟随衔接第129条的隐含的逻辑前提和陷阱就是,检察机关必然要认同公安机关移送的案件。申言之,如果依据现行法条规定的提起公诉的刑事证明标准,则检察机关应当对于公安机关移送的案件“凡移送必起诉”,这显然也是与司法事实和适用现实不符合的,其出路仍在于完善立法。

  (三)司法实践中不同诉讼阶段对证明标准的适用情况

  不管立法规定与表述如何,司法机关在证明标准适用过程中,还是遵循渐进性的认识规律,体现了证明标准的层次性。如据资料显示,广州市天河区人民检察院在2007-2008年,共受理了公安机关批捕案件3064件4326人(2003-2008年的数据为10120件13987人),批准逮捕犯罪嫌疑人2920件4091人(2003-2008年的数据为9701件13276人);受理公安机关移送审查起诉案件3514件5022人(2003-2008年的数据为11065件14536人),提起公诉案件3124件4396人(2003-2008年的数据为10097件13552人),批捕、公诉案件在法定期限内审结率为100%,起诉后有罪判决率为100%。对以上数据分析可知,对于公安机关移送审查的刑事案件起诉率,该院2003-2008年五年平均起诉率为91.25% , 2003-2006年三年平均起诉率为92.35%,而近两年的(2007-2008年)的年均起诉率则为88.90%。众所周知,起诉率的相对降低也就意味着对于公安机关移送案件不起诉率的逐年相对提高,这一数据分别为8.75%、 7.65%和11.10%,检察机关在起诉阶段对于证据审查要求的加强和刑事证明标准适用的事实提高,相对于公安机关来说,检察机关还是起到了应有的对案件过滤和把关更加严格的工作标准和业务要求的作用,体现出了主客观相统一下证明标准衔接性的深化和递进。

  四、刑事证明标准司法适用的横向层次性

  所谓证明标准的横向层次性,是指在我国刑事诉讼活动中对不同的犯罪乃至同一犯罪在定罪与量刑上的证明标准,事实上存在着的差异性与个别性。如前所述.我国当前刑诉法规定的刑事证明标准实质上只有一条,即“案件事实清楚,证据确实、充分”,但是在社会生活中出现的刑事案件纷繁复杂,每一例都有其个别性和特殊性,因此,所谓的“确实、充分”只能是总体上的表述和最高目标,如果对所有案件毫无区别地适用最高标准,则必然因其不符合实际而成为可望而不可及的空中楼阁。因此,在司法实践中结合案件的特殊情况,考虑公正与效力的辩证统一关系,对不同类型的案件的采用适度区分的证明标准是务实和明智之举。

对承租人优先购买权保护被弱化之辨析
——以《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》等为据

郑书宏 卢宇

  《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》)已于2009年9月1日起开始施行。该司法解释第二十一条规定:“出租人出卖租赁房屋未在合理期限内通知承租人或者存在其他侵害承租人优先购买权情形,承租人请求出租人承担赔偿责任的,人民法院应予支持。但请求确认出租人与第三人签订的房屋买卖合同无效的,人民法院不予支持。”而在该司法解释颁布生效之前,最高人民已将《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见(试行)》第118条予以废止。由于该两个司法解释前后的明显变化,导致实务界不少人认为,对承租人之优先购买权的保护已经被弱化了。对此,笔者认为,两个司法解释的前后变化意义在于理顺立法中的法律逻辑关系,但承租人之优先购买权的保护保护并没有被弱化,反而被更加明确和完善了。

一、承租人优先购买权的债权性质

  根据民事权利分类规则,以是否以财产利益为内容,民事权利可分为财产权和人身权。而财产权,则是指以财产利益为内容,并直接体现财产利益的民事权利,包括物权、债权、继承权和知识产权中的财产权利。就物权而言,其是指直接对物进行占有、使用、收益和处分的权利,其客体是物本身。而就房屋租赁合同中承租人的优先购买权来说,承租人的该项权利是优先认购出租人欲出让的房屋,换句话说,就是承租人要求购买出租人房屋时,出租人不得拒绝,同时其他希望购买的民事主体(除法律另有规定外)也不得干涉。由此可见,承租人的优先购买权的标的是要求出租人履行一定行为和其他购买人予以容忍的作为与不作为,而不是房屋本身。继承权是基于人身关系享有的权利,承租人的优先购买权是基于房屋租赁合同产生的,不是基于人身性而是基于债的关系。知识产权中的财产权的保护的是与作品、专利和商标有关的利益,承租人优先购买权与其不能相容显而易见。从立法来看,我国立法也已经明确将其列为债权。从立法体例上看,民法通则并没有规定该项权利,该项权利被规定在合同法之中。同时,物权法定原则,我国物权法只明确规定了所有权、用益物权(包括土地承包经营权、、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权)和担保物权,并没有将承租人优先购买权确认为物权。

  由此可知,从权利的标的、产生依据以及当前立法来看,承租人优先购买权属于债权。

二、对《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条之立法原因分析

  《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条规定,承租人请求确认出租人与第三人签订的房屋买卖合同无效的,人民法院不予支持。根据该条的规定,即使标的物上存在承租人的优先购买权,出租人与第三人签订的房屋买卖合同也是有效的。该条规定致不少人认为,既然法律对出租人与第三人签订的房屋买卖合同的效力予以认可,那么有效的合同就应当受到法律的保护,法律既然选择对其进行了保护,那么就对与其相冲突的承租人的优先购买权予以了否认。加之此前最高人民法院将民通意见第118条予以废止,导致这些人更加相信法律对承租人的优先购买权的保护力度减弱了。

  笔者认为,最高人民法院出台该条规定并不是意图减弱承租人的优先购买权,而是使立法在法律逻辑上更科学和对相关当事人做到公平保护。

  第一,合同法关于依法成立的合同有效、有效的合同应当受到法律保护的规定只对合同的向对方发生约束力。笔者作此结论,一则源于债之相对性。二则我国立法并没有对将合同关系作为侵权行为法的保护对象,对于第三然导致的合同不履行,依照违约责任规定来处理。因此,第三人与出租人之间的买卖合同被认定为无效就没有法律依据(除有法律明确规定的无效情形外)。

  第二,物权法颁布后,不动产买卖合同的生效不再以过户登记作为条件,其效力取决于其是否违反合同法的规定。民通意见第118条被废除正是基于其与物权法相违背。并且,如果按照民通意见第118条的规定认定第三人与出租人之间的买卖合同无效,那么根据合同法规定,双方仅可以缔约过失责任规则来追究过错方的责任,而缔约过失责任规则确定的受害人受偿范围仅仅限于信赖利益损失,这对受害人的保护是不周到了,即是对承租人的保护和对第三人的忽视。相反,如果承认第三人与出租人之间的买卖合同的有效性,那么受害人可以依据有效的合同追究该出租人的违约责任。这样不仅该第三人的利益得到充分的保护,而且也给出租人任意违约和不履行通知承租人行使优先购买权负担巨大代价,以此对承租人优先购买权形成更周到的保护。

三、《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》对承租人优先购买权保护的重述和完善

  对于优先购买权,我国法律确定了共有人和承租人的优先购买权。民法通则第七十八条第三款规定,按份共有财产的每个共有人有权要求将自己的份额分出或者转让。但在出售时,其他共有人在同等条件下,有优先购买的权利。合同法第二百三十条规定:出租人出卖租赁房屋的,应当在出卖之前的合理期限内通知承租人,承租人享有以同等条件优先购买的权利。根据该两条规定,优先权是指“在同等条件下优先购买的权利”。该前提很明确,“优先”是在“同等条件下”的,也就是有其他第三人意图通过购买获得标的物的所有权。但是,该优先究竟是指缔结合同权利的优先还是合同履行的优先呢?

  笔者认为,该优先应当包含这两层含义。在第三人还没有与出卖人缔结合同时,优先购买权人有优先缔结合同的权利;而均已经缔结合同的,那么优先购买权人有要求履行合同的优先权利。如果只是承认缔结合同的优先,那么如果第三人已经与出卖人缔结合同并生效,那么除非认定该合同无效,否则优先购买权人的优先权就根本无法得以实现。现在司法解释已经很明确,第三人与出卖人的合同是有效的。在此背景下,如果只承认缔结合同权利的优先性,那么优先购买权人的优先权就是形同虚设的。这显然违背了法律确定优先购买权的初衷。沿着这个逻辑思路,《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条虽然对第三人与出租人的房屋买卖合同的效力予以认定,但是并没有明确排除优先购买权人要求在同等条件下缔结合同和履行合同的优先权。并且,该司法解释第二十四条仅列明了以下几种对承租人主张优先购买房屋不予支持的情形:(一)房屋共有人行使优先购买权的;(二)出租人将房屋出卖给近亲属,包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女的;(三)出租人履行通知义务后,承租人在十五日内未明确表示购买的;(四)第三人善意购买租赁房屋并已经办理登记手续的。该条看出,第三人与出租人缔结的合同能够阻碍承租人行使优先购买权的情形仅仅限于,该第三人与出租人之间具有物权关系或亲属关系以及房屋已经完成物权变动等情形。根据反向解释规则,在第三人与出租人不具备上述关系以及标的物尚没有完成物权变动的情况下,承租人是有权行使其优先购买权的。

  另外,有两点值得说明:第一,由于合同法明确规定了恶意串通损害国家、集体和第三人利益的行为无效,所以第三人与承租人之间缔结的买卖合同如果存在这些情形的也是无效,《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》并没有认定这些情形的合同有效。第二,《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条前半部分规定,在出租人侵害承租人优先购买权的情形下,承租人有权要求赔偿(而不是说承担违约责任)。该条规定填补了以往立法的空白,赋予承租人切实可行的权利去维护其优先购买权。这不得不说是立法的一种进步和完善。

  最后,笔者认为,承租人有先购买权是法定的债权,而不是合同约定的权利,因此合同法关于违约责任的规定——同时要求承担违约责任和要求继续履行——不能适用于此,法律虽然赋予了承租人两种权利救济途径,但是其只能二者选一。

  综上所述,城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条虽然认可了第三人与出租人之间的买卖合同的有效性,但是其并没有弱化对承租人有先购买权的保护,反而该司法解释相关条款更加完善了对其的保护。但是,承租人在其优先购买权受到侵害时只能选择请求赔偿或者要求行使优先购买权两途径之一进行救济。

四川君合律师事务所 郑书宏 卢宇

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